Nota bene: este fragmento pertenece a un texto que fue redactado en 2008 y publicado en 2009. En el momento de ser escrito, España sólo había firmado un acuerdo bilateral de reciprocidad con Noruega (1991) que reconoce a los noruegos no nacionalizados residentes en España el derecho de sufragio en las elecciones municipales. A lo largo de 2009, España firmó acuerdo bilaterales de reciprocidad con los siguientes países no pertenecientes a la Unión Europea: Bolivia, Colombia, Perú, Chile, Paraguay, Ecuador, Islandia, Nueva Zelanda y Cabo Verde. Los nacionales de estos países residentes en España podrán votar en las próximas elecciones municipales. De cualquier modo, la crítica al discurso del gobierno central (tan buenista y buenrrollista como incoherente) que plantea esta divagación sigue vigente, creo. Es un poco absurdo que puedan votar un ecuatoriano o un islandés y que no puedan hacerlo un argentino o un senegalés. Frente al recurso a la firma de acuerdos bilaterales, tal vez sería más operativo modificar la Constitución y eliminar el criterio de reciprocidad del artículo 13. 2 a fin de que los no comunitarios residentes, sea cual fuere su nacionalidad, puedan votar en las municipales, ello a pesar del desolador plantel de candidatos y, quizás también, de la inutilidad del ejercicio del derecho. Ahí va la divagación:
(...)
iii. 2) Una crítica puntual
“(…) un modo de mirar que se coloca a medio camino entre la admisión y la expulsión pura y simple: un modo que no dice ni sí ni no a la cosa percibida, o mejor dicho, le dice a la vez sí y no. Sí a la cosa percibida, no a las consecuencias que deberían seguirse. Esta otra manera de acabar de una vez con lo real se parece a un razonamiento correcto coronado por una conclusión aberrante: es una percepción acertada que se muestra impotente para articularse en un comportamiento adaptado a la percepción (…). Se trata aquí no tanto de una percepción errónea, cuanto de una percepción inútil”
(Rosset, 1993: 11-12)
De acuerdo con una tesis ligada al programa pragmatista de desdivinización de la teoría –o de desplatonización de la filosofía práctica–, un cambio en el vocabulario, en las maneras de hablar, una redescripción imaginativa de la realidad puede resultar mucho más eficaz para el cambio social y la reforma institucional que cualquier sesuda argumentación teórica que se presente a sí misma como una fundamentación de principios de justicia llevada a cabo mediante el uso esclarecido de una facultad humana más o menos transcultural llamada la razón: “(…) si hay esperanza social está en la imaginación, en la descripción de un futuro mediante términos que no hayan sido usados con anterioridad. Lo único que la imaginación no define, dice Castoriadis, es el número aproximado de calorías por día” (Rorty, 1988: 93)[1].
La idea de que las cosas cambian cuando empezamos a utilizar un vocabulario imaginativo para redescribirlas o a movilizar metáforas al servicio de la reforma tiene sus límites y sus derivas problemáticas –piénsese, por ejemplo, en el llamado lenguaje políticamente correcto en sus declinaciones apocalíptica e integrada–. Sin embargo, es cierto que la puesta en circulación de una retórica de nuevo cuño para describir fenómenos sociales –por ejemplo la inmigración- o para hablar de las personas –por ejemplo, de los inmigrantes, suponiendo que sea lícito hablar de “los inmigrantes” como una categoría homogénea– puede contribuir a que la percepción de las cosas y las personas cambie o, si se quiere, a fundar un nuevo sentido común, una nueva mirada que desencadene, a su vez, la idea de que es conveniente cambiar la política –sin que, como diría un pragmatista, resulte necesario montar un espectáculo trascendental para fundamentar la conveniencia del cambio–. Contra lo que presume el programa antifundacionalista del pragmatismo, quizás resulta todavía necesario seguir apelando a cosas tales como la dignidad humana en sentido no metafórico para generar cambios. Es lo que hizo, por ejemplo, el servicio jurídico del parlamento de Navarra, y es lo que ha hecho el Tribunal Constitucional en los F. J. 6, 7 y 8 de la STC 236/2007 para justificar la declaración de inconstitucionalidad sin nulidad de los preceptos de la LODYLE [Ley Orgánica de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social] que, en la redacción dada por la LO 8/2000, privaban –y privan, hasta que quiera el legislador– a los extranjeros en situación de irregularidad administrativa del ejercicio de los derechos de reunión, asociación y libre sindicación.
Sea como fuere, la imaginación importa. Aunque se trate de una expresión inexacta desde cierto punto de vista, el hecho de llamar “ciudadanas y ciudadanos inmigrantes” a los no nacionales[2] puede tener alguna consecuencia nada desdeñable. Por ejemplo, que en el imaginario colectivo los inmigrantes económicos no sean percibidos como pura fuerza de trabajo necesaria para nutrir sectores específicos de la economía –los más sensibles a las coyunturas– y para compensar ciertas carencias del Estado del bienestar, o mejor, que sean madres, padres, contribuyentes, consumidores, alumnos, contratantes y usuarios de servicios o vecinos con intereses y necesidades bastantes parecidos a los de cualquiera. El uso imaginativo de esta expresión, “ciudadanos y ciudadanas inmigrantes”, puede, por otro lado, ayudar a que mucha gente empiece a percibir como una anomalía lo que ha considerado natural hasta hace poco tiempo. Si, por poner un ejemplo al azar, estamos más o menos convencidos de que la democracia tiene sentido porque permite a las personas sujetas a la jurisdicción de un espacio de soberanía participar en pie de igualdad en la toma de las decisiones públicas que les conciernen (quod omnis tangit ab omnibus adprobetur), es posible que, gracias a las nuevas figuras retóricas movilizadas, la gente empiece a preguntarse a sí misma cómo no se le había ocurrido antes que los extranjeros no comunitarios arraigados en España no sólo podrían, sino que deberían ser titulares del (y ejercer el) derecho de sufragio en la ciudad donde residen, aunque sea necesario reformar la Constitución.
A pesar de que esto no se le haya ocurrido al gobierno, el conjunto del PECI [Plan estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010] merece una valoración positiva. En el texto del PECI, la administración que gestiona la entrada y la permanencia de los extranjeros en España viene a decir que la participación de los inmigrantes en la vida social es un elemento medial básico del proceso bidireccional de ajuste mutuo y negociado entre la población migrante y la sociedad receptora, es decir, de la integración. El gobierno declara solemnemente que el PECI expresa su “filosofía política”, pero quizás el PECI no sea más que un encadenamiento de figuras retóricas hasta hoy no utilizadas mediante las que el lenguaje gubernamental da un paso que los gobiernos precedentes no habían dado o habían dado sólo tímidamente. Realmente, no importa mucho si es una cosa u otra. Lo importante es que el texto del PECI explicita negro sobre blanco la idea de que sin participación, sin presencia, no cabe hablar propiamente de integración. Preliminarmente, debe reconocerse que esta inflexión en el vocabulario, a través de la cual el gobierno parece admitir también que la inmigración impone una redefinición de los criterios de pertenencia a la comunidad política vigentes todavía en nuestra democracia, es en sí misma valiosa. Lo es desde el punto de vista de la construcción del significado del fenómeno migratorio y quizás también porque la retórica del PECI puede contribuir a que socialmente se perciba la necesidad de un cambio.
Esto no significa que el lenguaje del PECI sobre la participación política de los inmigrantes sea inmune a la crítica, o mejor, que las innovaciones léxicas del plan no deban ser sometidas a análisis. Fundamentalmente, porque estas innovaciones léxicas provienen de la administración que gestiona la entrada y permanencia de los extranjeros en España, que es, también, la instancia que puede poner en marcha las reformas para que el “nosotros” político ampliado y la democracia plural e inclusiva que el PECI invita a imaginar –mucho más en su lenguaje que en sus propuestas de actuación– tenga traducción empírica. Aunque no se pretende discutir aquí la oportunidad de que la instituciones políticas adopten el rol de agente del cambio social –siguiendo el programa pragmatista o el programa fundacionalista–, sí es preciso señalar que la retórica gubernamental tiene límites derivados de la específica posición del emisor del discurso, pues un gobierno no es uno más en la construcción social del significado Dicho a la manera de Weber (1969), un político, o más bien un gobierno, no puede regirse únicamente por el pathos de la convicción y desresponsabilizarse de las consecuencias de sus actos, o más bien de sus palabras. Debe, por el contrario, ser bien consciente y hacerse cargo no sólo de los efectos de sus actos, sino también de las implicaciones de su lenguaje.
Por la relevancia de la cuestión, creo que el análisis del lenguaje del PECI debe partir de las poco ambiciosas medidas que propone el plan en relación con la participación de los inmigrantes en el subsistema electoral[3], aunque es necesario delimitar el objeto de la crítica. A propósito del discurso de las instituciones dialogantes de la UE y de la concepción de la integración asociada a la “ciudadanía cívica”, De Lucas (2006: 11 ss.) ha señalado que, si bien la pertinencia de la inflexión en el lenguaje no puede negarse, el cambio de discurso no debería producir el efecto de solapar el planteamiento riguroso de –léase la puesta en marcha de los cambios necesarios para hacer efectiva– una dimensión que es también una condición del proceso de integración entendido en sentido transversal y bidireccional, la dimensión política. Integración política que, según el autor citado, no cabe entender como algo epifenoménico, “sino como una exigencia básica, coherente con la tesis de que la inmigración es sobre todo una cuestión política, incluso el escenario privilegiado del debate político en la actualidad” (Ibíd.: 15). Corolario de la idea de que las migraciones operan como un catalizador que nos sitúa ante la necesidad de reformular la tradicional exclusión del otro como sujeto del espacio público es que “la (…) igualdad o integración debe significar también la integración política, porque la plenitud de derechos incluye los derechos políticos, el estatus de ciudadanía o su equiparación a él” (Ibíd.: 17)[4].
Me parece que la prevención que expresa De Lucas respecto a la retórica política de las instituciones de la UE es, en buena medida, extrapolable al lenguaje del PECI. El contraste que propongo no es un contraste entre las medidas propuestas en el PECI y la acción del gobierno. En realidad, la incoherencia entre las medidas que contempla el plan y la acción del ejecutivo para impulsar el reconocimiento del derecho del sufragio sólo es denunciable en el plano de la celebración y desarrollo de convenios bilaterales [véase la Nota bene]. En todo aquello –en todo lo demás– que concierne al derecho de voto de los extranjeros no comunitarios, las líneas de actuación recogidas en el PECI y la (in)acción del gobierno son coherentes: el plan no plantea seriamente en ningún momento la necesidad de iniciar la reforma constitucional para aquel reconocimiento y el gobierno central tampoco se ha planteado en ningún momento esa necesidad. Lo que resulta necesario contrastar es, por una parte, el lenguaje del PECI sobre el tema de la ciudadanía y los derechos políticos y, por otra, las medidas del plan sobre el reconocimiento de derecho de sufragio, que equivalen a la acción que el gobierno ha estado y está dispuesto a desplegar. El vacío de medidas sobre el reconocimiento del derecho de sufragio en el PECI no sería, tal vez, criticable, o sería mucho menos decepcionante, si no fuera, precisamente, por la constante presencia de expresiones como “ciudadanía”, “avanzar en el reconocimiento de plenos derechos de participación (…) política”, “derechos de ciudadanía”, “participación…en plano de igualdad”, “ciudadanas y ciudadanos inmigrantes”, “garantizar el pleno reconocimiento de derechos…políticos” y similares en el lenguaje del plan, es decir, en el lenguaje del gobierno que ha impulsado su aprobación. De la retórica política del PECI cabe retener su percepción de lo real y la redescripción del fenómeno migratorio que ha puesto en circulación. Pero, por lo dicho, quizás no era necesario un uso tan desinhibido de determinadas expresiones, o era esperable un comportamiento adecuado a la percepción que ni se ha producido ni tiene trazas de producirse.
Al plantear el sentido de la utilización política –o mejor, de la utilización por el poder político– de la categoría “ciudadanía”, es preciso tener en cuenta que la polisemia y la versatilidad del término puede dar cobertura usos muy heterogéneos de la expresión en los discursos teóricos o académicos[5]. A propósito del relanzamiento de la ciudadanía en el debate sociológico y filosófico-político contemporáneo, Ferrajoli (1999) ha señalado que cada disciplina tiene su lenguaje propio y que su validez debe ser valorada según su capacidad explicativa con respecto a su objeto, pero que es llamativo que las expresiones “ciudadanía”, “derechos de ciudadanía” o “derechos ciudadanos” se utilicen actualmente de un modo sensiblemente alejado del uso jurídico de esos mismos conceptos: “es singular que al tratar esta clase de cuestiones se prescinda completamente de lo que los juristas designan con estas expresiones haciendo referencia al derecho positivo” (Ibíd.: 97). En referencia a la tripartición histórico-evolutiva de la ciudadanía propuesta por Marshall (1998 [1950]) en su célebre ensayo, pero también a la tendencia, más o menos normalizada en sede teórica, a emplear la expresiones “ciudadanía” y “derechos de ciudadanía” en un sentido que podríamos llamar holista u omnicomprensivo, Ferrajoli se pregunta –pensando, justamente, en el fenómeno migratorio– qué utilidad puede tener confundir en una única categoría, sobre la base de una noción genérica y ampliada de ciudadanía, “derechos del hombre” y “derechos del ciudadano”, presentando como derechos de ciudadanía aquellos derechos que, según el derecho positivo, son derechos de la persona (Ibíd.: 99-100)[6]. No tiene sentido negar la validez de la teoría –filosófico-política, sociológica– sobre la base de una distinción disciplinar –que es, por cierto, la distinción tradicionalmente receptada en el derecho positivo–, pero Ferrajoli tiene bastante razón cuando remarca que los derechos que han sido tradicionalmente considerados derechos del ciudadano por el derecho positivo son los derechos políticos y que el uso impreciso de “ciudadanía” y “derechos de “ciudadanía” en el lenguaje teórico contemporáneo resulta equívoco cuando se habla de los derechos de los inmigrantes. Aun cuando “ciudadanía” se use en el PECI como sinónimo de ideal incluyente, tiene sentido sugerir que quien impulsa la aprobación, modificación y derogación del derecho positivo debe tener en cuenta la distinción.
En España, los inmigrantes pueden ser titulares (y ejercer) los derechos civiles y sociales –también, por cierto, de la mayoría de los derechos de participación, léase, asociación, reunión, petición, manifestación, sindicación– reconocidos en la parte dogmática de la Constitución y desarrollados por la ley. Cuestión distinta –pero fundamental– es que esta posibilidad, bien real, de que el extranjero sea titular y ejerza los derechos a los que se ha hecho alusión (es decir, casi todos), se hace depender de los requisitos unilateralmente impuestos por la política de inmigración y, más específicamente, de los filtros selectivos establecidos por la regulación jurídica de la extranjería en base a una comprensión instrumental de la inmigración. En efecto, el Estado sigue siendo el principal agente en la determinación de los procedimientos de admisión y en la concreción de los derechos y las obligaciones de los inmigrantes, y él mismo es el que genera dinámicas de “estratificación cívica”[7]–o, en términos más contundentes y quizás más precisos, de “exclusión estratificada” (Solanes, 2006: 6)–, es decir, dinámicas de multiplicación de regímenes de derechos reconocidos a los extranjeros en función del tipo de permiso/ autorización, del programa de ingreso o de la situación administrativa. Es cierto, por tanto, que la nacionalidad es una meta-barrera exclusógena en el plano del acceso y que las dinámicas de estratificación cívica y de exclusión estratificada condicionan la titularidad y el ejercicio de los derechos de los extranjeros.
No es objeto de este trabajo analizar las tesis sociológico-descriptivas sobre la fragmentación o desagregación de la ciudadanía vinculada a estas dinámicas, ni las tesis filosófico-políticas y normativas sobre la “desnacionalización de la ciudadanía”. Mas modestamente, lo único que intento señalar –lo que debería tener en cuenta el discurso del PECI– es que el régimen de derechos de un extranjero no comunitario en España no puede no ser incompleto, no tanto, o no sólo, porque en la práctica la política de inmigración de los gobiernos, es decir, el derecho positivo, establezca diferenciaciones arbitrarias y pueda condicionar la titularidad y el ejercicio de los derechos civiles, sociales y de la mayor parte de los derechos de participación, limitaciones justificadas por el Tribunal Constitucional sobre la base de una confusa teoría tripartita elaborada al interpretar el artículo 13.1 de la Constitución antes de que se aprobara la L.O. 7/1985 (STC 107/ 1984), sino, ante todo, porque el derecho positivo nos dice que hay una clase específica de derechos de cuya titularidad y ejercicio están explícitamente excluidos los extranjeros no comunitarios. Son, precisamente, los derechos que los ordenamientos jurídicos modernos desde 1789 –con todas las matizaciones que sería necesario introducir en este punto– y la tradición jurídica ha identificado con el núcleo de los “derechos de ciudadanía” (Ferrajoli, 1999: 99)
La exclusión establecida en los artículos 13.2 y 23.1 de la Constitución y, más ampliamente, el férreo anclaje de los derechos políticos a la nacionalidad, no es un atributo pintoresco del ordenamiento jurídico español. Es una constante de la modernidad jurídico-política, tradición en la que el nexo nacionalidad-ciudadanía-derechos ha operado y opera en un reducto que marca la divisoria fundamental entre nacionales y extranjeros. No es casualidad que la mayor parte de los derechos reconocidos en los textos constitucionales contemporáneos no tengan como referencia subjetiva al ciudadano, es decir, al nacional, o, al revés, que sean precisamente los derechos políticos los que –con bastantes excepciones para el voto en el ámbito local y con contadísimas excepciones para el sufragio en la elecciones de ámbito estatal– están invariablemente reconocidos sólo a los “ciudadanos”, es decir, a los nacionales o naturalizados. No es casualidad que la mismísima Declaración Universal de 1948 establezca en su artículo 21 que toda persona tiene derecho a participar directa o indirectamente en el gobierno “de su país”, y que éste sea el único precepto de toda la Declaración en el que se hace referencia al vínculo nacionalidad (ciudadanía)-derechos, aunque sea de modo indirecto y más bien sutil.
La teoría tripartita de los derechos del TC (y la jurisprudencia constante del TC) dice –y al menos en esto es clara, no podría no serlo– que los derechos privativos de los nacionales, explícitamente vetados a los extranjeros no comunitarios, son sólo los derechos políticos –para precisar más, los derechos de sufragio y de acceso a cargos públicos–. Por fortuna, el derecho es un producto artificial y, como tal, modificable, de modo que la expresión “existen derechos que no pertenecen en modo alguno a los extranjeros –los reconocidos en el art. 23 de la Constitución, según dispone el art. 13.2 y con la salvedad que contienen–” (STC 107/1984, F.J. 4) puede ser reinterpretada así: existen derechos que no pertenecen a los extranjeros –desde 1992, sólo a los no comunitarios– hasta que nos decidamos a cambiar las cosas –por ejemplo, eliminando el requisito de la reciprocidad o estableciendo criterios algo más razonables– para que los inmigrantes no comunitarios sean titulares y ejerzan los derechos que, en sentido estricto, definen la condición ciudadana, aunque sea únicamente en el ámbito local. Empezar a cambiar en España la secular tradición en la que lo político es hegemonizado por la esfera de representación territorial de los nacionales dentro de las fronteras físicas del Estado no es sencillo, pero es un paso que deberá darse en el futuro[8]. Otra cosa es que, como dolorosamente nos ha enseñado la experiencia, el comportamiento del filósofo-rey –figura, en mi opinión, nada sugerente– casi nunca se ha acompasado a sus propias percepciones.
[1] Sobre redescripción y cambio vid. también Rorty (1996: passim) y Fish (1992: 9-57 y 257 ss.). Al margen de esto, la idea rortyana de que hay que librar al etnocentrismo del anatema no resulta del todo convincente. El etnocentrismo incluyente y sin mala conciencia propuesto por Rorty –que por lo menos tiene la virtud de ser honestamente explícito– ha sido justificadamente criticado por su mala aplicación de la idea implícita en la filosofía de las formas de vida según la cual el significado se construye socialmente. Geertz ha reprochado a Rorty, con acierto, su tendencia a oscurecer el hecho de que “el mundo social, en sus articulaciones, no se divide en perspicuos “nosotros” con los que podemos simpatizar a pesar de las diferencias que tengamos con ellos, y enigmáticos “ellos” con los que no podemos simpatizar por mucho que defendamos hasta la muerte su derecho de diferenciarse de nosotros” (Geertz, 1996: 78, cursivas en el original). En todo caso, podría decirse que también el propio Rorty, autor criticado desde todos los ángulos del espectro ideológico (vid., sobre ello, el divertido Rorty 1998: 27 ss.) puede ser librado del anatema (tal vez más cuando habla en nombre de un “nosotros izquierdistas occidentales” que cuando lo hace en nombre de un “nosotros liberales burgueses postmodernos”).
[2] En su significado restringido, ciudadanía se equipara a nacionalidad, es decir, a la afiliación formal de las personas a los Estados (Baübock, 2004: 179)
[3] Este déficit fue señalado por el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes en su Dictamen preceptivo de 5 de febrero de 2007 (Cachón, 2007: 265).
[4] La paráfrasis de Weber propuesta por De Lucas (2004b: 215 ss.), según la cual la ciudadanía es, todavía hoy, una jaula de hierro para la integración de los inmigrantes cobra pleno sentido en relación a la dimensión política de la integración.
[6] Como sugiere el propio Ferrajoli (2001: 41), el anclaje teórico de todos los derechos (civiles, políticos y sociales) a la ciudadanía respondía, tal vez, en Marshall, a la voluntad de proporcionar un fundamento más sólido a los derechos sociales, a la vista de la superación en sentido socialdemócrata de los viejos modelos liberal-democráticos que en la inmediata postguerra tenía lugar en los países de capitalismo avanzado. A pesar de las debilidades y lagunas de Ciudadanía y clase social –por ejemplo, el olvido de los extranjeros cuya mano de obra barata “subsidió en parte las glorias del Estado del bienestar británico” (Benhabib 2005: 126)-, el aspecto más perdurable de la obra de Marshall es, precisamente, su compromiso con el Welfare state. Como se ha señalado con acierto, el análisis del sociólogo británico es en buena medida recuperable en el contexto de la crisis y estancamiento del Estado social experimentado en las últimas décadas (sobre esto, vid. Añón, 2000: 160-167; y 2001b: 95-98).
[7] Sobre estratificación cívica, en sentido no del todo coincidente, vid. Lockwood, (1996: 531 ss.) y Morris, (2002, passim).
[8] Sobre los estrechos márgenes interpretativos del artículo 13. 2 de la Constitución, la resistencia a la reforma constitucional en España y la conveniencia (y la deseabilidad ético-política) del reconocimiento del derecho de sufragio activo y pasivo a los extranjeros no comunitarios, vid., entre otros, Añón (2003: 133-134); De Lucas (2004a: 6 ss); Zapata-Barrero (2005b: 29 ss.); Aja y Díez Bueso (2005: 15); Solanes (2006: 26-29); Presno Linera (2004: 19 ss); De Asís (2005: 199 ss.); Ramiro Avilés (2008: 97 ss.); García Añón (2004: 179).
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