Divagando (nueva sección)

Nota para los dos o tres lectores habituales: este blog alberga dos secciones permanentes (Híbridos casi posibles y Mondo gorila) cuya periodicidad es aleatoria y caprichosa. Con esta entrada queda inaugurada una nueva sección, Divagando. En ella se colgarán fragmentos de textos (ya publicados o por publicar), apuntes, esbozos y notas que versan sobre cuestiones algo alejadas de las cosas que nos cuentan esos libros que (afortunadamente) no sirven para nada. No pretendo sugerir, por supuesto, que los libros aquí citados –y, particularmente, los textos que colgaré en Divagando– sirvan para algo. 

“Cuando no eres rico, siempre tienes que parecer útil”

(Louis-Ferdinand Céline, Viaje al fin de la noche)

Divagando I: fragmento sobre la pobreza de las políticas contra la pobreza. Una síntesis del caso de EEUU.

(…)

Para sintetizar las reformas que han experimentado el sistema de garantía de rentas asistenciales y la prestación por desempleo de los Estados Unidos a lo largo de lo que Peter Taylor-Gooby denominó la edad de plata del Estado del bienestar es conveniente tomar en consideración, como punto de partida, el carácter marcadamente dual del diseño de la protección social en este país. Las reformas de esta estructura bifronte –cuya evolución es reflejo de la polarización social que ha caracterizado a las dinámicas de estratificación de la sociedad estadounidense en las últimas tres décadas– han potenciado la reproducción de las desigualdades entre la población de mayor y menor ingreso[1], tendencia sólo comprensible a la luz de un análisis demorado de las políticas económicas y fiscales que, por una parte, han desplazado la financiación del Estado del bienestar a las clases media y baja y, por otra, han provocado desde la década de los ochenta una “masiva redistribución de renta y riqueza de abajo hacia arriba”[2]. Tal diseño reposa en la separación tajante entre la protección de nivel contributivo –pensiones[3] y prestación por desempleo– y el nivel asistencial. Como se señaló, esta segunda franja es lo que en los Estados Unidos se denomina, con sesgo semántico peyorativo, el Welfare. La reformulación de este segundo segmento ha sido objeto de una especial atención en sede académica, interés que se justifica no ya sólo por la radicalidad de las reformas, sino también por la influencia que ha ejercido la filosofía inspiradora de las mismas en otras economías de capitalismo avanzado.

En relación con la protección por desempleo, la inexistencia de una prestación de carácter asistencial equiparable a los subsidios existentes en países como Alemania, por anotar sólo un ejemplo, refuerza la dualización arriba mencionada: la protección, exclusivamente contributiva, tutela a los insiders o core workers, es decir, los sujetos integrados en el mercado con un historial regular de empleo y un record de cotizaciones –financiadas, salvo alguna excepción sectorial, por la empresa– que viene determinado por la concreción que los estados realizan de la regulación básica de ámbito federal. Más allá de que se hayan introducido recortes, ajustes puntuales y elementos neo-empleocentristas –exigencias de búsqueda de empleo y sanciones–, y al margen también de la heterogeneidad en lo que respecta al requisito de empleo previo, la base y el tipo de cotización, el monto y el período máximo de percepción establecidos por las regulaciones de los estados, un hecho digno de ser subrayado es que la prestación contributiva por desempleo ha mantenido una duración media relativamente estable –veintiséis semanas es la media nacional–, período que incluso se ha ampliado en coyunturas económicas concretas a un máximo que oscila entre las treinta y nueve y las cincuenta y dos semanas en algunos estados. La disminución del número de receptores del seguro de desempleo en los noventa y la primera mitad de los dos mil se debió al crecimiento del empleo en un ciclo de bonanza económica apenas interrumpido en el intervalo de la crisis de 2000, si bien hay que señalar que la extensión del trabajo a tiempo parcial y la alta movilidad laboral propiciada por la flexibilidad del mercado de trabajo provocó que muchos trabajadores no calificaran para la prestación por no cumplir los criterios de elegibilidad.

Como sea, en las últimas décadas ha quedado en evidencia que la vieja tesis de la withering-away fallacy[4] fue un diagnóstico certero: el peso de los programas de asistencia social no asociados a la pérdida de empleo ha crecido, mientras que el número de potenciales beneficiarios de los mismos se ha incrementado al compás del aumento de la pobreza –que, como es sabido, en los Estados Unidos ha tenido históricamente un pronunciado componente étnico–. Las reformas del flanco asistencial han tomado un rumbo claramente restrictivo, si no coercitivo, orientándose en sus líneas esenciales a “reducir la dependencia” de los receptores de los beneficios asistenciales mediante la redefinición de las condiciones de conducta y de circunstancia en el acceso y la permanencia en los programas y el énfasis en el criterio normativo de merecimiento. El giro neo-workfarista[5] fue iniciado ya por la administración Reagan en un clima ideológico y de opinión que favoreció la aprobación por el congreso de la Omnibus budget reconciliation Act en 1981, una ley que autorizaba a los estados a establecer requerimientos compulsivos de empleo o de participación en programas de formación a determinadas clases de sujetos beneficiarios de la asistencia. La modesta eficacia de la norma y la tendencial ruptura del principio de provisión uniforme contribuyeron al impulso de nuevas iniciativas a nivel federal. Así, la Family support act de 1988 estableció el programa JOB (Job opportunitites and basic skills), con resultados igualmente parcos. Estos esquemas convivieron con los principales programas asistenciales sujetos a prueba de medios –entre ellos, la AFDC (Aid to families with dependent children)–; es importante señalar que durante los años previos a la reforma de 1996 muchos estados ya habían fijado no sólo nuevos requerimientos de conducta, sino también una de las principales medidas contempladas en la reforma de mediados de los noventa: la limitación del período de permanencia en los programas[6].

Precedida por la denominada Contract with America advancement act, la aprobación en 1996 de la PWORA (Personal responsibility and  work opportunity reconciliation act) dio carta de naturaleza a la nueva comprensión de la asistencia –recuérdense, al respecto, las palabras de Clinton: “we have ended welfare as we know it”–. Más abajo volveré sobre las asunciones empíricas y normativas que justificaron la aprobación de esta reforma y sobre los discursos legitimadores de la misma en el debate teórico, un debate monopolizado casi exclusivamente por la cuestión de los work requirements[7]. Importa, en todo caso, señalar que, aunque la mayoría republicana de las cámaras condicionó el contenido de las dos leyes antes citadas, la asunción de la reforma por parte de la administración demócrata representó la plasmación del nuevo consenso entre conservadores y liberales en torno a la dirección que debía adoptar la protección asistencial. La PWORA redefinió y sustituyó la AFDC, el principal programa de asistencia, por la TANF (Temporary assistance to needy families), condicionando la financiación federal a los estados –que asumieron nuevas competencias para determinar los criterios de elegibilidad y el contenido de los esquemas asistenciales– a la evolución de las cifras de los beneficiarios registrados o, más exactamente, a la reducción del número de receptores y las altas en el mercado de trabajo. Este condicionante quedaba reforzado tanto por las directrices relativas a la imposición de deberes más estrictos de participación en esquemas de corte workfarista a los receptores y de sanciones más duras en caso de incumplimiento[8] como por la estipulación, inexistente en la AFDC, de un límite genérico de dos años consecutivos (y cinco en períodos alternos) de permanencia en la TANF y de la correlativa cancelación, a salvo de las excepciones dispuestas por los estados, de la ayuda a quienes sobrepasen tal período. Además de la reducción generalizada de las cantidades percibidas, esta es una de las novedades de la inflexión representada por la estrategia work first en los Estados Unidos[9], pero no la única. Tras la aprobación de la PWORA, la práctica totalidad de los programas asistenciales federales distintos a la TANF –entre ellos, los Créditos fiscales para trabajadores de bajos salarios (Earned income tax credit) o los sellos de comida (Food stamps)– y estatales y locales –por ejemplo, la General assistance– incorporaron renovadas y más estrictas exigencias de disponibilidad para el empleo[10]. Para incentivar el ingreso en la TANF y el cumplimiento de las obligaciones de comportamiento declarativamente orientadas a la reincorporación al mercado de trabajo, la PWORA anexó a la participación en la TANF la cobertura sanitaria provista por el Medicaid, programa asimismo asistencial. La ley previó también ceder a los estados la determinación de las condiciones para compatibilizar la obtención de rentas de trabajo y mantener la ayuda asistencial –topando, en estos casos, el monto del beneficio–.

Junto a la limitación del tiempo de permanencia y la severidad de las exigencias de conducta, acaso uno de los aspectos que diferencia más claramente las reformas estadounidenses de las de los países antes analizados sea el acusado acento moral-terapéutico de la intervención de las agencias federales, estatales y locales y, específicamente, el tutelaje de la vida familiar y sexual de los receptores. Entre los fines explicitados en el texto de la PWORA (Sección 101) figura el de estimular la formación de estructuras familiares clásicas, incentivar la presencia en el hogar de los dos progenitores y reducir, con objetivos numéricos, los embarazos no matrimoniales. Estas metas se han concretado en ocasiones en programas destinados a educar en la abstinencia sexual o a fomentar las relaciones “moralmente saludables” y la fidelidad marital sin ocultar la abierta promoción de un modelo de familia tradicional opuesto a otras formas de convivencia y al estereotipo de la madre negra soltera construido para cimentar el discurso del welfare mess emergente desde la era Reagan[11]. La focalización de la asistencia social en la familia genera, en muchos programas, la exclusión o la no previsión de cobertura de los individuos solteros sin hijos. 

El análisis comprehensivo de las líneas de modificación del welfare estadounidense de las últimas décadas avala la caracterización de las reformas como una transformación dirigida a reducir drásticamente el número de receptores de la asistencia social y a forzar la reintegración en el empleo mediante la implementación de dispositivos más próximos a la normalización y el control social de determinadas categorías de sujetos –un control difuso que asume la pobreza como desviación social, y todavía moral, precisada de disciplinamiento–  que a la provisión de un piso de protección en situaciones de necesidad. Estos instrumentos desincentivan el ingreso y ocasionan, en los hechos, la salida de los programas, si no la transferencia del tratamiento de la pobreza y la ausencia de empleo: pocos años después de la aprobación de la PWORA se realizaron estudios que detectaron un incremento de la severidad de la legislación penal y el aumento de la población penitenciaria en determinados estados, precisamente aquellos en los que los recortes de los programas asistenciales y la reducción del número de receptores habían sido más significativos[12]. Si la descentralización de las políticas de activación ha provocado en Holanda, Suecia o Dinamarca problemas de coordinación y solapamiento de funciones entre el Estado y los municipios, en el caso de los Estados Unidos tales desajustes se producen fundamentalmente entre el gobierno federal y los estados. Asimismo, se han identificado problemas en la monitorización de los receptores que ingresan en los programas, dificultades asociadas a la propia concepción de la actividad de las agencias, volcada, en coherencia con los fines implícitos de las reformas, en el control del merecimiento y la elegibilidad antes que en la tarea de inserción en el empleo de los beneficiarios[13]  (...)

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[1] Sobre este nexo, vid., entre otros, J. F. Handler y Y. Hasenfeld, We the poor people: work, poverty and welfare, New Haven, Yale University Press, 1997, pp. 64 ss.

[2] La expresión es de R. Mishra, “El Estado del bienestar en transición: Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda en la década de los noventa”, en R. Muñoz de Bustillo (ed.), El Estado de bienestar en el cambio de siglo, cit., p. 118. Para un análisis más amplio, cfr. B. Bluestone, “Crecimiento económico y desigualdad: el modelo de Estados Unidos” (en el mismo volumen, pp. 137 ss).   

[3] En el caso de las pensiones es preciso considerar la importancia de las pensiones negociadas o de empresa y, especialmente, el crecimiento de los fondos privados de aseguramiento de las últimas décadas (Cfr. supra, 3. 3. 3.)

[4] Tal tesis apuntaba al desmentido empírico de la presuposición de que la SSA de 1935, al establecer un pilar contributivo en las pensiones y la protección por desempleo, reduciría progresivamente los programas asistenciales en la estructura general del sistema de bienestar.

[5] Es lícito anteponer el prefijo “neo” al término workfare en el caso de los Estados Unidos; como se señaló (3. 1. 3. 2), los primeros programas de esta naturaleza se pusieron en marcha en la década de los sesenta del siglo veinte.

[6] Antes de la aprobación y la entrada en vigor de la reforma de 1996 al menos veinte estados habían establecido la limitación de cinco años de permanencia en algunos esquemas y en diez estados el límite era de dos años.

[7] Sin perjuicio de que se volverá sobre ello, vid., a modo de ejemplo de este tipo de discurso, L. Mead, “Welfare reform and citizenship”, en L. Mead y C. Beem (eds.), Welfare reform and political theory, Nueva York, Russell Sage Foundation, 2005, pp. 172 ss.     

[8] Cfr. Y. Hasenfeld, T. Ghose y K. Hillestand-Larson, “The logic of sanctioning welfare recipients: an empirical assessment”, Social Service Review, 78, 2004, pp. 306-307.

[9] J. F. Handler y A. S. Babcock, “The failure of workfare: another reason for a basic income”, Basic Income Studies, 1 (1), 2006, p. 6.  

[10] Para un análisis algo más detenido de los diferentes programas asistenciales existentes tras la reforma, vid. M. Wiseman, “Making work for welfare in the United States”, en I. Lødemel y  H. Trickey (eds.),  An offer you can´t refuse. Workfare in international perspective, cit., pp. 216-218. Una de las pocas excepciones en la imposición de obligaciones de actividad es la ayuda para discapacitados (Supplemental security income).

[11] Sobre este estereotipo, entre otros, J. F. Handler, “Social citizenship and workfare in the US and Western Europe: form status to contract”, Journal of European Social Policy, 13 (3), 2003, p. 231.

[12] Vid. B. Western y K. Beckett, “Governing social marginality: welfare, incarceration and the transformation of state policy”, en D. Garland (ed.), Mass imprisonement. Social causes and consequences, Londres, Sage, 2001, pp. 35-49, con especial énfasis en los casos de California, Arizona, Texas y Luisiana.

[13] J. F. Handler y A. S. Babcock, “The failure of workfare: another reason for a basic income”, cit., pp. 13-15.

p. m. (Versión preliminar de un texto que forma parte de un trabajo en preparación; forthcoming... someday)